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13 de Junho de 2021
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    Os gatilhos à despesa municipal e os outros comandos da Emenda 109, a PEC Emergencial

    Flavio Toledo, Economista
    Publicado por Flavio Toledo
    há 2 meses

    Flavio Corrêa de Toledo Junior

    Professor de Orçamento e Responsabilidade Fiscal. Ex-Assessor do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP). Consultor da Fiorilli Software.

    1- Apresentação

    Publicada em 16 de março de 2021, a Emenda Constitucional 109 objetivou, com maior ênfase, normatizar o auxílio financeiro para os afetados economicamente pela pandemia, sendo o valor (até R$ 44 bilhões) excluído do teto para as despesas federais (Emenda 107), afastado também das metas fiscais da União e da chamada regra de ouro, a que impede o uso de operações de crédito em despesas de custeio (art. 167, III, da CF).

    E, aproveitando-se da óbvia emergência na aprovação daquele auxílio, o Executivo Federal propôs várias alterações no direito financeiro (art. 163 a 169, da CF); parte delas são os chamados gatilhos para conter a despesa obrigatória, os quais, bom que se diga, são facultativos, mas conferem maior legitimidade para o gestor adotá-los, sem embargo de, na omissão, reforçar o juízo negativo dos tribunais de contas ante desequilíbrios orçamentários e financeiros. Eis, portanto, mais uma oportunidade para o alerta fiscal dos órgãos do controle externo.

    De mais a mais, a Emenda 109 consagrou o que já estava dito na Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 18), ou seja, os pensionistas ingressam nos limites da despesa com pessoal e, à vista de Lei Complementar 178, de 2021, os déficits com aposentados e pensionistas serão incluídos no gasto específico de cada Poder, o que deve reduzir, em muitos casos, o percentual dos Executivos Municipais, elevando o das Câmaras de Vereadores.

    Também, a Emenda 109 melhor disciplina os fundos especiais, bem como as relações financeiras entre prefeituras e câmaras municipais.

    Não bastasse tudo isso, a Emenda 109, de 2021, adiou, mais uma vez, o prazo de parcelamento de precatórios nos municípios que se submetem ao regime especial de pagamento.

    Feitas essas considerações introdutórias, este artigo comentará, na ordem de relevância, as inovações da Emenda 109 que dizem respeito aos municípios:

    2- Os dois gatilhos da Emenda 109 – a contenção da despesa ante o risco de desequilíbrio fiscal.

    Desde que, num período de 12 (doze) meses, a despesa corrente ultrapasse 95% da receita corrente, a Prefeitura e a Câmara poderão impedir o aumento do gasto laboral, a criação de outras despesas obrigatórias, bem como a concessão ou a ampliação de isenções tributárias. Eis o recente artigo 167-A, da Constituição.

    Nos Estados e Municípios, de ilustrar que, sob a categoria corrente, as receitas e despesas são habituais e de muito maior vulto; traduzem, de um lado, a capacidade arrecadatória dos governos; de outro, suas corriqueiras despesas de operação da máquina pública.

    Apurada bimestralmente e envolvendo agregado de doze meses, se a relação despesa corrente/receita corrente transpuser a barreira dos 95%, a Emenda 109 permite que Prefeitos e Presidentes de Câmara acionem o primeiro gatilho fiscal, proibindo o que segue:

    a) Aumentos e revisões salariais ou a concessão de qualquer benefício remuneratório, a menos que haja ordem judicial ou anterior determinação legal;

    b) Criação de cargos, empregos ou funções;

    c) Alteração na estrutura de carreiras que aumente a despesa;

    d) Admissão de pessoal, exceto nas hipóteses de contratação temporária ou reposição de cargos efetivos ou comissionados;

    e) Implantação ou majoração de vantagens salariais (abonos, verbas de representação, benefícios de cunho indenizatório, entre outros); exceto se houver ordem judicial ou anterior determinação legal;

    f) Instituição de despesa obrigatória de caráter continuado;

    g) Reajustes de contratos acima da inflação;

    h) Concessão ou ampliação de isenções tributárias.

    De ressaltar que tais limitações são facultativas, não obrigatórias; contudo, se desconsideradas, fica o Município impossibilitado de obter garantias da União ou de qualquer outro ente federado ou com estes firmar operações de crédito, inclusive, por exemplo, as relativas aos tão habituais parcelamentos das dívidas previdenciárias (art. 167-A, § 6º, I e II, da CF). Caberá ao respectivo tribunal de contas atestar o atendimento do gatilho de 95%.

    A nosso ver, esse comando constitucional confere maior legitimidade para os agentes políticos adotarem medidas de contingenciamento, toda vez que a despesa muito se aproximar da receita. Além disso, a omissão talvez motive o tribunal de contas na recusa de um déficit orçamentário, pois, apesar de um provável alerta prévio daquela corte, o prefeito furtou-se a conter o aumento da despesa, quando esta já transpunha 95% da receita.

    Eis, portanto, mais uma oportunidade para os tribunais de contas alertarem os chefes de Poder Executivo, na mesma ocasião que o fazem ante os riscos fiscais do § 1º, art. 59, da Lei de Responsabilidade Fiscal. Tal alerta, além disso, facilita o trabalho daquelas cortes quanto à declaração de atendimento do gatilho dos 95%, aludida que está no § 6º, do art. 167-A, da Constituição:

    § 6º Ocorrendo a hipótese de que trata o caput deste artigo, até que todas as medidas nele previstas tenham sido adotadas por todos os Poderes e órgãos nele mencionados, de acordo com declaração do respectivo Tribunal de Contas, é vedada:

    No entanto, se o município acumular superávit financeiro, o acionamento do gatilho pode ser dispensado. Admitindo-se uma prefeitura que, nos 12 últimos meses, tenha arrecadado R$ 1.000 e despendido R$ 960, a ultrapassagem dos 95% talvez seja compensada por uma descompromissada sobra financeira, oriunda de anos anteriores.

    Todavia e ante a não obrigatoriedade do ora comentado art. 167-A, a Prefeitura pode conter sua despesa, enquanto a Câmara se negue a fazê-lo; aqui, de salientar que, tal norma assim expressa: “é facultado aos Poderes Executivo, Legislativo....”. Esse descompasso entre os Poderes locais poderia ser solvido com uma regra objetiva na lei de diretrizes orçamentárias (LDO).

    Já, para o recente art. 167-B da Constituição, se a despesa corrente suplantar barreira ainda menor (85% da receita corrente), o Prefeito estará apto, no âmbito do Poder Executivo, a já adotar as restrições antes elencadas, se bem que tal medida pode ser derrubada, em regime de urgência, pela Câmara dos Vereadores. Nesse caso e de igual modo, a verificação receita/despesa abrange lapso de doze meses, sendo realizada a cada dois meses. Eis o segundo gatilho da Emenda 109, de 2021.

    De ver que independe de lei a adoção de restrições quando a proporção receita/despesa ultrapassar a casa dos 95%, mas, de outra parte, requer, sim, autorização legal as medidas de contenção na hipótese daquela relação superar o percentual de 85%.

    Tendo em mira o exercício de 2021, de lembrar que boa parte das medidas de contenção já é exigida, de forma compulsória, pela Lei Complementar 173, de 2020. De fato, até 31 de dezembro de 2021, os municípios não podem reajustar salários, criar cargos ou empregos públicos, proceder à contagem de tempo para anuênios, quinquênios, sexta-parte e outras vantagens, entre outros freios que, bem recentemente, foram tidos constitucionais pelo Supremo Tribunal Federal (STF).

    3- Precatórios Judiciais

    Para os municípios com débito judicial em 25 de março de 2015, o regime especial de pagamento de precatórios foi estendido até 31 de dezembro de 2029. Aliás, desde a Constituição de 1988, eis o sexto parcelamento desse passivo governamental.

    De lembrar que, nos termos da Emenda Constitucional 99/2017, o prazo de quitação findava em 2024. Portanto, os governos obtiveram mais 5 (cinco) anos para quitar tal dívida.

    Beneficiados por esse regime especial, os municípios poderão fracionar a liquidação judicial até o exercício 2029, nisso incluído os novos precatórios, isto é, os que forem surgindo ao longo desses nove anos de parcelamento. Contudo e em proporção à receita corrente líquida (RCL), o valor anual depositado não poderá ser menor que o realizado no ano de 2017; eis, portanto, o piso do regime especial de precatórios: o percentual desembolsado no ano da edição da Emenda 99: 2017:

    Se, no início de 2021, o tribunal de justiça houver determinado um percentual maior de depósito, a Fazenda Municipal, com lastro na Emenda 109, poderia negociar uma taxa menor, sobretudo porque, em tempos de pandemia, as receitas vêm caindo, enquanto as despesas estão sendo pressionadas pelas inadiáveis demandas sociais.

    De ilustrar que a Emenda 109 mantém prática introduzida pela Emenda 62, de 2009, quer dizer, os entes devedores depositam, todo mês, um duodécimo do percentual calculado sobre a receita corrente líquida (RCL); tudo, em conta especial administrada exclusivamente pelo Tribunal de Justiça (TJ).

    De outro lado e sem qualquer dívida judicial em 25 de março de 2015, os municípios continuam fora do regime especial de precatórios; persistem ligados ao sistema normal, ordinário, da Constituição, para o qual os precatórios apresentados até 1º de julho precisam ser honrados até 31 de dezembro do ano seguinte (art. 100, § 5º).

    E, de pequeno valor, certos débitos judiciais não se contextualizam, estrito senso, como precatório; eis os requisitórios de baixa monta, que, se outra cifra não for localmente definida, representam número inferior a 30 salários mínimos (R$31.350,00, em 2021). É o que se vê no art. 100, § 3º, da Constituição. É assim porque, vencido o trânsito em julgado, aquelas demandas, de pequena monta, devem ser geralmente pagas em 60 dias [1] e, não, no prazo determinado emConstituiçãoo, o do art.1000,§ 5ºº: apresentado até 1º de julho, o precatório precisa ser quitado até o final do ano seguinte.

    Nesse contexto, os requisitórios de baixa monta escapam do estendido parcelamento da Emenda 109 [2].

    4- Relações financeiras entre Prefeitura/Câmara de Vereadores e os fundos especiais

    A Emenda 109 fez dois acréscimos no art. 168, da Constituição, o que trata dos repasses financeiros do Poder arrecadador (Executivo) aos demais Poderes estatais (Legislativo, Judiciário e, com posição assemelhada, Ministério Público e Tribunal de Contas).

    Nesse rumo, as prefeituras não mais entregarão recursos a fundos vinculados às câmaras de vereadores (art. 168, § 1º); elimina-se, com isso, uma estratégia para a não devolução, à Prefeitura, dos duodécimos não utilizados no exercício.

    Em seguida, o introduzido § 2º quer a devolução dos valores não utilizados pelas casas municipais de leis; se isso não for feito, as prefeituras procederão às respectivas deduções sobre as primeiras transferências do ano seguinte.

    A propósito, esses dois novos parágrafos vieram consagrar o que já indicava a jurisprudência e a boa técnica orçamentária. Tanto é assim que a empresa Fiorilli, no ano de 2019, lançou o seguinte Comunicado:

    Comunicado Fiorilli Software

    Fundos especiais nas Câmaras de Vereadores

    A Lei 4.320, de 1964, estabelece as condições para a criação de fundos especiais (art. 70 a 74).

    No artigo 70, aquela lei dispõe que fundo vincula determinadas receitas a despesas especiais, sendo que, no art. 72 e, também, no art. , § único, da Lei de Responsabilidade Fiscal, em ambos dispositivos se subtende que as sobras financeiras do fundo a ele pertencem, mesmo que tenham sido arrecadadas em anos anteriores.

    Acontece que as Câmaras de Vereadores não têm o poder de gerar receita própria; para o seu custeio e investimento dependem, todo mês, de suprimento financeiro vindo da Prefeitura (art. 168, da Constituição); tanto é assim que à tesouraria do Executivo devem ser recolhidos os valores não utilizados, bem como o IR descontado dos vereadores e servidores legislativos, a eventual venda de ativos, entre outras entradas financeiras.

    Em assim sendo, subtende-se a inutilidade de as Casas Municipais instituírem fundos especiais, vez que a maior vantagem destes mecanismos é a de reter, após o encerramento do ano financeiro, os numerários não utilizados.

    E por falar nisso, a Constituição, no novo inciso XIV, do artigo 167, proíbe a criação de fundos especiais quando seus objetivos puderem ser realizados pela vinculação normal, ano a ano renovada, de receitas orçamentárias, bem identificadas que estarão na classificação por fonte/destinação de receita:

    Art. 167 – São vedados:

    XIV - a criação de fundo público, quando seus objetivos puderem ser alcançados mediante a vinculação de receitas orçamentárias específicas ou mediante a execução direta por programação orçamentária e financeira de órgão ou entidade da administração pública.

    Salutar esse novo comando constitucional; os prefeitos reclamam, e muito, do engessamento orçamentário, o que lhes subtrai a possibilidade de despender nos moldes prometidos eleitoralmente à população. De fato, além dos 25% da Educação, 15% da Saúde, até 7% para as Câmaras Municipais e dos gastos obrigatórios (sobretudo a folha salarial), os gestores veem-se limitados por muitos fundos especiais; uns, bem verdade, determinados por lei (criança e adolescente; idoso; assistência social), sendo que outros poderiam ter suas finalidades executadas mediante uma alterável e discricionária vinculação, que oscilaria conforme a vontade política e o fluxo da arrecadação municipal.

    Não bastasse isso, a Emenda 109/2021 determina que, até o exercício de 2023, o superávit financeiro dos fundos especiais possa ser utilizado na amortização da dívida (art. 5º) e, se endividamento inexistir no município, torna-se livre o uso daquela sobra monetária (§ 1º, do art. 5º).

    5- Pensionistas na despesa com pessoal

    Desde o ano de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal, no art. 18, determina que os pensionistas integrem a despesa com pessoal dos Poderes estatais.

    Sucede que certos Estados interpretavam de modo diferente, não incluindo as pensões pagas pelos regimes próprios de previdência (RPPS).

    Desta feita, a Constituição, após a Emenda 109/2021, assim dispõe:

    Art. 169. - A despesa com pessoal ativo e inativo e pensionistas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não pode exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

    Em compatibilidade com essa nova redação, o art. 29-A, da Constituição, doravante, passa a excluir também os pensionistas do limite aplicado às despesas totais, integrais, da Câmara Municipal: os 3,5% a 7% da receita municipal do ano anterior.

    À vista dos gastos com a inatividade funcional, os sobreditos limites são apurados pelo valor líquido, quer isso dizer, os gastos com aposentados e pensionistas são reduzidos pelas contribuições (patronais e funcionais) ao sistema local de previdência.

    Em razoável parte das vezes, aquelas contribuições não financiam todo o desembolso com inativos e pensionistas; assim, as prefeituras necessitam, todo mês, cobrir o déficit, o qual, geralmente, entra na conta do Poder Executivo, mesmo que fração dele provenha de ex-servidores de outros Poderes estatais.

    Para corrigir tal desvio, a Lei Complementar 178, de 2021, introduziu um novo parágrafo no art. 20, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF):

    § 7º Os Poderes e órgãos referidos neste artigo deverão apurar, de forma segregada para aplicação dos limites de que trata este artigo, a integralidade das despesas com pessoal dos respectivos servidores inativos e pensionistas, mesmo que o custeio dessas despesas esteja a cargo de outro Poder ou órgão.

    Oriundo do Legislativo Municipal, o gasto com inativos e pensionistas contará na despesa laboral da Câmara de Vereadores (e no respectivo Relatório de Gestão Fiscal - RGF), ainda que bancado por fundo ou autarquia ligada ao Poder Executivo. De todo modo e assim como já se disse, haverá a óbvia dedução das contribuições dos servidores legislativos ao regime próprio (RPPS).

    E, na relação entre as contribuições ao RPPS e os gastos com aposentados e pensionistas, um eventual déficit financeiro aumentará a despesa com pessoal das Câmaras Municipais, porém, muito dificilmente, resultará em ultrapassagem da barreira fiscal de 6% da receita corrente líquida (RCL). Tal medida, contudo, reduzirá o gasto laboral do Poder Executivo, posto que este, até então, embutia, em seu próprio limite, todo o desequilíbrio financeiro do regime local de previdência.

    Apesar de tudo o que já se disse, o novo artigo 169 da Constituição não incluiu, no limite da despesa com pessoal, os contratos de terceirização de mão-de-obra que substituem servidores públicos, persistindo, assim, a duvidosa constitucionalidade do art. 18, § 1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal:

    § 1 - Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como "Outras Despesas de Pessoal".

    6) Conclusão

    Emitido pela empresa Fiorilli, o seguinte comunicado bem resume a Emenda Constitucional 109, de 2001, sob o interesse dos governos municipais:

    Comunicado Fiorilli Software

    PEC Emergencial – os pontos de interesse para o Município

    Publicada em 16 de março de 2021, a PEC Emergencial transformou-se na Emenda Constitucional 109.

    Nesse rumo, eis o resumo dos pontos que interessam ao Município:

    a) O regime especial de pagamento de precatórios judiciais foi estendido até 31 de dezembro de 2029 (terminava, vale lembrar, em 2024). Assim, os municípios que, em 25 de março de 2015, registravam débito judicial terão mais 5 (cinco) anos para quitar tal dívida. De todo modo e em função da receita corrente líquida, o pagamento judicial, em cada exercício, não pode ser menor que o realizado no ano de 2017 (art. 101, do ADCT);

    b) A Prefeitura não pode repassar duodécimos a fundos vinculados às Câmaras de Vereadores (art. 168, § 1º, da CF);

    c) Não utilizados, os duodécimos devem ser restituídos ao erário central do Município; do contrário, a Prefeitura pode fazer a dedução sobre os primeiros repasses do ano seguinte (art. 168, § 2º, da CF).

    d) Desde que, num período de 12 (doze) meses, a despesa corrente ultrapasse 95% da receita corrente, nesse cenário é facultado à Prefeitura e à Câmara PROIBIR (art. 167-A, da CF):

    § Aumentos, reajustes ou revisões salariais;

    § Criação de cargos, empregos ou funções;

    § Admissão de pessoal (menos nas reposições de cargos de chefia ou de provimento efetivo, e exceto nas contratações temporárias);

    § Implantação ou majoração de vantagens salariais;

    § Instituição de despesa obrigatória de caráter continuado;

    § Reajustes de contratos acima da inflação;

    § Concessão ou ampliação de isenções tributárias;

    e) Sobreditas limitações são facultativas, não obrigatórias; contudo, se não forem adotadas, fica o Município impedido de solicitar garantias da União ou de qualquer outro ente federado ou destes obter operações de crédito (art. 167-A, § 6º, I, da CF);

    f) E, se a despesa corrente superar 85% da receita corrente, faculta-se ao Prefeito, no âmbito do Poder Executivo, já adotar as restrições antes mencionadas, se bem que tal medida pode ser derrubada, em regime de urgência, pela Câmara dos Vereadores (art. 167-A, § 1º, da CF);

    g) E, segundo o novo art. 167-E, está dispensada, ao longo da pandemia, a “regra de ouro” de que trata o art. 167, III, da Constituição (regra de ouro, vale lembrar, é a proibição das operações de crédito financiarem as despesas correntes);

    h) Confirmando o que já estava dito na Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 18), o limite da despesa com pessoal também abrangerá o gasto com pensionistas (novo art. 169, da CF). Necessário esse novo comando constitucional, pois alguns tribunais de contas descartavam os pensionistas do limite em questão;

    i) Em compatibilidade com sobredita nova redação, o art. 29-A, da Constituição, doravante, passa a excluir também os pensionistas do limite aplicado às despesas da Câmara Municipal (3,5% a 7% da receita municipal do ano anterior);

    j) Não se pode mais criar fundos especiais, desde que seus objetivos possam ser realizados pela vinculação normal, contábil, de receitas orçamentárias (art. 167, XIV, da CF);

    k) Lei complementar estabelecerá a forma de avaliar os programas municipais em andamento (art. 37, § 16, da CF);

    l) A lei de diretrizes orçamentárias (LDO) também planejará uma trajetória razoável para a dívida municipal (art. 165, § 2º, da CF);

    m) Para atender, exclusivamente, à calamidade da pandemia, o Município poderá dispensar as exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal quanto à criação, expansão e aprimoramento da ação governamental e no tocante à renúncia de receitas (art. 167-D, da CF).

    n) Durante a calamidade pública de âmbito nacional, as empresas poderão contratar com a Administração Pública, mesmo que registrem débitos com a seguridade social.

    [1] Art. 17, da Lei 10.259, de 2001.

    [2] De todo modo, os precatórios judiciais e os requisitórios de baixa monta oneram o mesmo elemento econômico 91 (Sentenças Judiciais); isso, na classificação nacional da despesa pública (Secretaria do Tesouro Nacional – STN).

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