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3 de Março de 2021

A Lei Complementar 178, de 2021: a) o longo adiamento no ajuste da despesa com pessoal (até 2032); b) O que muda na Lei de Responsabilidade Fiscal

Flavio Toledo, Economista
Publicado por Flavio Toledo
mês passado


Flavio Corrêa de Toledo Junior

Consultor da Fiorilli Software. Ex-Assessor Técnico do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP)

1- Apresentação

Publicada em 13 de janeiro de 2021, a Lei Complementar nº 178 objetiva, sobretudo, auxiliar Estados e grandes Municípios com sérias dificuldades de pagar sua dívida de longo prazo (consolidada), à qual, em grande parte, foi refinanciada, em 1998, pela União. Eis o novo Regime de Recuperação Fiscal, por meio do qual se espera um alívio de R$ 217 bilhões nas finanças daqueles entes federados [1].

O governo que aderir àquele novo regime deverá, em contrapartida, vender estatais, adotar reforma previdenciária semelhante à do Governo Federal (Emenda 103, de 2019) e reduzir, ao menos em 20%, suas renúncias fiscais.

Apesar do objetivo central daquela lei não alcançar a enorme parte dos municípios brasileiros, procedeu ela, no artigo 15, a um grande alongamento no ajuste da despesa com pessoal, sendo que, no artigo 16, fez várias alterações na própria Lei de Responsabilidade Fiscal, notadamente na forma de apurar o gasto em questão, assegurando, com isso, padronização em nível nacional.

Então, nos artigos 15 e 16, a recentíssima Lei 178 interessa, e muito, aos municípios. É o que veremos a seguir:

·2- O artigo 15, da LC 178/2021 e o longo adiamento na conformação da despesa com pessoal:

Eis o que determina tal dispositivo da Lei 178:

Art. 15. O Poder ou órgão cuja despesa total com pessoal ao término do exercício financeiro da publicação desta Lei Complementar estiver acima de seu respectivo limite estabelecido no art. 20 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, deverá eliminar o excesso à razão de, pelo menos, 10% (dez por cento) a cada exercício a partir de 2023, por meio da adoção, entre outras, das medidas previstas nos arts. 22 e 23 daquela Lei Complementar, de forma a se enquadrar no respectivo limite até o término do exercício de 2032.

§ 1º A inobservância do disposto no caput no prazo fixado sujeita o ente às restrições previstas no § 3º do art. 23 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.

§ 2º A comprovação acerca do cumprimento da regra de eliminação do excesso de despesas com pessoal prevista no caput deverá ser feita no último quadrimestre de cada exercício, observado o art. 18 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.

§ 3º Ficam suspensas as contagens de prazo e as disposições do art. 23 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, no exercício financeiro de publicação desta Lei Complementar.

§ 4º Até o encerramento do prazo a que se refere o caput, será considerado cumprido o disposto no art. 23 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, pelo Poder ou órgão referido no art. 20 daquela Lei Complementar que atender ao estabelecido neste artigo.

Nesse contexto e desde que, ao final do presente exercício, ou seja, em 31.12.2021, Prefeitura ou Câmara tenham superado o limite da despesa laboral, o excesso só começa a ser eliminado em 2023, à razão de 10% ao ano, sendo que apenas daqui a 12 anos, em 2032, cada Poder deve retornar ao seu limite fiscal: Prefeitura: 54%; Câmara: 6%, calculados ambos percentuais sobre a receita corrente líquida (RCL).

Admitamos uma Prefeitura que, em 31.12.2021, gastou com pessoal o equivalente a 64% da receita corrente líquida (RCL), sob esse exemplo, o Executivo precisará reduzir, a partir de 2023, 1% a cada ano (10%), até retornar, no último quadrimestre de 2032, ao limite de 54% daquela receita.

Nos termos do antes transcrito § 4º, as penalidades pelo não ajuste começam a ser aplicadas somente em 2033; são elas, não é demais lembrar: impedimento de receber transferências voluntárias da União e do Estado (convênios) e de obter garantias destes dois entes estatais, além da impossibilidade de contratar operações de crédito; isso tudo, sem embargo de uma possível rejeição do balanço anual pelo respectivo tribunal de contas.

Nessa marcha e desde que ao longo dos 10 anos de recondução (2023-2032), Prefeitura ou Câmara reduzam, anualmente, 10% do excesso no dispêndio em questão, nenhuma punição lhes será imputada. É bem isso o que faculta o acima reproduzido § 4º, do art. 15.

E, tal qual possibilitou a Lei Complementar 173 para o ano de 2020, o diploma em comento desobriga qualquer enquadramento laboral no exercício de 2021 (§ 3º), se bem que aqui já comparece questão polêmica; é porque, de acordo com o caput do art. 15, a redução de 10% só se inicia em 2023 e, se assim é, também em 2022 desnecessário, à priori, enquadrar parte do excedente do gasto com pessoal.

De todo modo, o § 2º do art. 15, quer que o Poder estatal (Prefeitura ou Câmara) comprove, no último quadrimestre de cada exercício (dezembro), a redução de 10% no excesso do gasto com recursos humanos.

Neste ponto, outra controvérsia e afigura, qual seja: seriam beneficiados pela dilação de prazo também os Poderes que, ao longo de 11 anos (2021 a 2032), ultrapassaram o limite do gasto laboral, mas que, exatamente no dia D da apuração: 31.12.2021, mostravam-se adequados ao freio em tela??? Estariam tais municípios, regularmente enquadrados em 31.12.2021, sujeitos à recondução habitual de dois quadrimestres (8 meses)???

Se, para tal debate, nos valermos do direito comparado, tem-se que, sob a Emenda Constitucional 99, de 2017, municípios com débito judicial no dia 25 de março de 2015, somente esses puderam se beneficiar do parcelamento de precatórios judiciais (8 anos; até 2024); os demais municípios, todos pontuais naquela data, têm hoje que pagar, à vista, os precatórios apresentados até 1º de julho do ano anterior (art. 100, da Constituição).

3- O artigo 16 da LC 178/2021 e as alterações na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) no tocante ao cálculo da despesa com pessoal:

Essas alterações visam padronizar, em nível nacional, a apuração do gasto laboral; necessária tal uniformização, pois algumas cortes de contas interpretam diferentemente os trechos da LRF que regem o cálculo em questão. Aqui, de lembrar que o modelo a ser seguido é o do órgão central de contabilidade da União, isto é, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), tanto é assim que, a partir da Emenda 108, de 2020, essa competência da STN foi objetivada na Constituição:

Art. 163-A - A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disponibilizarão suas informações e dados contábeis, orçamentários e fiscais, conforme periodicidade, formato e sistema estabelecidos pelo órgão central de contabilidade da União, de forma a garantir a rastreabilidade, a comparabilidade e a publicidade dos dados coletados, os quais deverão ser divulgados em meio eletrônico de amplo acesso público.

Nesse cenário, a primeira modificação foi no § 2º, do art. 18, da LRF, por meio do reforço do regime de competência da despesa com pessoal, pois esta será contabilmente incluída no ano de assunção do compromisso financeiro, mesmo que não tenha sido nele empenhada:

§ 2º A despesa total com pessoal será apurada somando-se a realizada no mês em referência com as dos 11 (onze) imediatamente anteriores, adotando-se o regime de competência, independentemente de empenho. (Redação dada pela Lei Complementar nº 178, de 2021)

Aqui, afigura-se aparentemente redundante tal inserção; afinal, a Lei 4.320/1964 (art. 35, II) e a própria Lei de Responsabilidade Fiscal (redação original do parágrafo em tela), uma e outra já determinavam o regime de competência para o gasto público; além do mais, a Lei 4.320 preceitua que, antes da executada, toda e qualquer despesa seja previamente empenhada (art. 60).

Contudo, vários estados e municípios, sobretudo no último ano de mandato, empenhavam, somente em janeiro do ano seguinte, a folha salarial e os encargos patronais de dezembro; faziam isso para demonstrar, no ano de competência daqueles gastos um melhor resultado orçamentário e o atendimento do artigo 42, da Lei de Responsabilidade Fiscal. E, para justificar tal desvio, alegavam que só em janeiro foram pagos os salários e os encargos de dezembro.

Sendo assim, o sobredito acréscimo na LRF tende a afastar tal manobra contábil, que, conforme as regras de nosso direito financeiro, maquia os balanços, comprometendo a fidelidade das peças contábeis.

Além disso, a Lei Complementar 178 acrescentou, no art. 18 da LRF, o seguinte parágrafo:

§ 3º Para a apuração da despesa total com pessoal, será observada a remuneração bruta do servidor, sem qualquer dedução ou retenção, ressalvada a redução para atendimento ao disposto no art. 37, inciso XI, da Constituição Federal. (Incluído pela Lei Complementar nº 178, de 2021)

Esse aditamento legal, o da “remuneração bruta do servidor, sem qualquer dedução ou retenção”, é para uniformizar, nacionalmente, a verificação da despesa com pessoal, nisso considerando que alguns tribunais de contas desconsideravam o desconto do Imposto de Renda (IR) no valor bruto da despesa laboral, afastando, por simetria, tal tributo do denominador do limite: a receita corrente líquida (RCL). Apesar de subtraírem, simultaneamente, um mesmo valor do numerador e do denominador da equação, tal método, em função da lei das proporções matemáticas, resultava menor percentual de gasto laboral.

E, segundo essa nova redação da Lei de Responsabilidade Fiscal, apenas o valor que extrapola o teto salarial do funcionalismo (art. 37, XI, CF) constituiu-se, por exceção, a única dedução sobre a remuneração bruta do servidor e do agente político.

Ainda, a LC 178/2021 realizou modificações no § 1º, art. 19, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), o que trata das deduções sobre a despesa bruta com pessoal:

Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:

(............)

§ 1º Na verificação do atendimento dos limites definidos neste artigo, não serão computadas as despesas:

(....................)

VI - com inativos e pensionistas, ainda que pagas por intermédio de unidade gestora única ou fundo previsto no art. 249 da Constituição Federal, quanto à parcela custeada por recursos provenientes:(Redação dada pela Lei Complementar nº 178, de 2021)

(........)

c) de transferências destinadas a promover o equilíbrio atuarial do regime de previdência, na forma definida pelo órgão do Poder Executivo federal responsável pela orientação, pela supervisão e pelo acompanhamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos. (Redação dada pela Lei Complementar nº 178, de 2021)

§ 3º Na verificação do atendimento dos limites definidos neste artigo, é vedada a dedução da parcela custeada com recursos aportados para a cobertura do déficit financeiro dos regimes de previdência. (Incluído pela Lei Complementar nº 178, de 2021)

Nessa alteração da disciplina fiscal, incluiu-se, no campo dos abatimentos depois opostos à despesa bruta, também os pensionistas (inciso VI), desde que o custo esteja coberto pelos recursos pertencentes ao regime próprio de previdência (RPPS), tais como a contribuição dos servidores segurados, a compensação financeira entre os regimes de previdência (INSS x RPPS) e, agora sob a LC 178/2021, também as transferências para garantir o equilíbrio de longo prazo (atuarial) daquele sistema próprio (alínea c, do inciso VI). Neste trecho, de destacar que, na atual redação da LRF, deixaram de se abater do cálculo, na qualidade de receita do RPPS, o produto da alienação de bens, direitos e ativos, bem como seu superávit financeiro.

De outro lado e por dedução óbvia objetivada no § 3º, do art. 19, ingressam, sim, na despesa laboral os pensionistas não financiados por aquelas receitas do sistema local de previdência, ou seja, a parte descoberta do gasto (déficit financeiro do RPPS).

Essa alteração da LC 178/2021 é porque algumas cortes de contas, no cálculo em questão, não inseriam a despesa com pensionistas, uma vez que, no campo das deduções, a Lei de Responsabilidade Fiscal só se referia a inativos e, não, aos pensionistas.

E o § 3º do art. 19 objetiva uma inclusão óbvia no cálculo laboral; com efeito, se o gasto da inatividade é coberto pelas contribuições mensais, descabido que ingresse no cômputo, conquanto tais contribuições já foram somadas ao gasto bruto de pessoal; todavia, em sentido contrário, a parte descoberta da despesa com aposentados e pensionistas, esta sim se inclui no gasto laboral, vez que não bancada, na totalidade, pelas receitas RPPS; a propósito, é chamado déficit financeiro esse descompasso entre recebimentos e pagamentos do sistema previdenciário próprio.

No que diz respeito à transcrita alínea c, convém antes ilustrar que, se projetado desequilíbrio de longo prazo no sistema local de previdência, os órgãos patrocinadores (Prefeitura, Câmara, autarquias etc.) são obrigados a realizar transferências atuariais à entidade ou fundo que, no município, gerencia o RPPS. Nesse sentido, a nova redação alínea c determina que tais aportes atuariais serão descontados, progressivamente, da despesa com pessoal, na forma definida pelo Ministério da Previdência (§ 3º). Fundamental essa metodologia a ser criada pelo Governo Federal, visto que esses repasses atuariais, de grande magnitude financeira, não podem ser abatidos, de uma só vez, do gasto em questão.

4- A LC 178/2021 no que diz respeito aos municípios:

No que interessa a esses municípios, as inovações legais estão sintetizadas no seguinte Comunicado Fiorilli:

Comunicado Fiorilli Software

A Lei Complementar 178, de 2021

Apesar do objetivo central daquela lei não alcançar a enorme parte dos municípios brasileiros, procedeu ela, no artigo 15, a medidas de reforço à responsabilidade fiscal, sendo que, no artigo 16, fez várias alterações na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

Então, nos artigos 15 e 16, a recentíssima Lei 178 interessa, e muito, aos Municípios; senão vejamos:

a) Artigo 15, da LC 178/2021 – adiamento no prazo de ajuste da despesa com pessoal:

Esta imagem no pode ser adicionada Desde que, ao final do exercício de 2021, Prefeitura ou Câmara tenham superado o limite da despesa laboral, o excesso será eliminado a partir de 2023, à razão de 10% ao ano, sendo que daqui a 12 anos, até 2032, o Poder deve retornar ao seu limite fiscal (Prefeitura: 54% da RCL; Câmara: 6% da RCL). Eis o que determina o art. 15, da Lei Complementar 178, de 2021.

Esta imagem no pode ser adicionada A comprovação daquele ajuste será feita no último quadrimestre de cada exercício (dezembro).

Esta imagem no pode ser adicionada Em 2021, ano de publicação da Lei 178, fica suspensa a contagem de prazos para ajustamento da despesa laboral (tal qual se deu em 2020, com a Lei Complementar 173, de 2020).

b) Artigo 16 – alterações na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)

Esta imagem no pode ser adicionada Mesmo que não tenha sido empenhada, a despesa laboral será contada no exercício a que se refere, ou seja, sob o regime legal da competência (nova redação do art. 18, 2º, LRF);

Esta imagem no pode ser adicionada O cálculo da despesa laboral considerará a remuneração bruta do servidor, sem qualquer dedução ou retenção (ex.: Imposto de Renda), exceto o abatimento do valor que supera o teto do funcionalismo (novo dispositivo da LRF: art. 18, § 3º).

Esta imagem no pode ser adicionada No campo das deduções sobre a despesa bruta com pessoal, entram também os pensionistas, desde que custeados pelos recursos do regime local de previdência (RPPS), tais como contribuição dos segurados, compensação financeira entre os regimes de previdência (INSS x RPPS) e, agora, também as transferências para garantir o equilíbrio de longo prazo (atuarial) daquele sistema próprio; isto, na forma definida pelo Ministério da Saúde (nova redação do art. 19, VI, c, da LRF);

Esta imagem no pode ser adicionada Então, por dedução lógica, ingressa, no caso, apenas o déficit previdenciário do exercício: o financeiro (diferença entre aposentadorias e pensões e as receitas do RPPS). É o que, agora, determina de forma clara e expressa, o art. 19, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF);

Esta imagem no pode ser adicionada Na qualidade de Poderes independentes entre si, a Prefeitura e a Câmara devem apurar, de forma segregada, sua despesa laboral (novo dispositivo da LRF: art. 20, § 7º).

Esta imagem no pode ser adicionada Contratada uma operação de crédito, o Município poderá alterar sua finalidade, sem a necessidade de novo aval do Ministério da Economia; isso, desde que a Prefeitura disponha de autorização legal para tanto (lei orçamentária ou lei específica) e demonstre o interesse social e econômico da alteração (novo dispositivo da LRF: art. 32, § 7º).

Esta imagem no pode ser adicionada No art. 59, da LRF, foi acrescentado que o controle interno e o externo fiscalizarão a disciplina fiscal considerando a padronização do Conselho Nacional de Gestão Fiscal.


[1] Segundo o jornal Folha de São Paulo (13.01.2021), essa lei permitirá a adesão de Minas Gerais, Rio Grande do Sul e Goiás. Em conjunto com o Rio de Janeiro, esses quatro estados poderão suspender o pagamento de R$ 130 bilhões de dívidas com a União ao longo dos nove anos do programa.

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